Акежан Магжанович Кажегельдин - фигура ренессансного типа. Это одновременно политик и предприниматель, общественный деятель и ученый. В каждом из этих направлений он добивается наивысших результатов. С 1994 по 1997 г. был Премьер-Министром Республики Казахстан. В труднейших условиях заложил фундамент преобразований казахстанской экономики. В 1996 г. институт Адама Смита (Лондон) присвоил ему звание "Реформатор года". Является президентом Союза промышленников и предпринимателей Казахстана, Доктор экономических наук.

В 1998 г. после болезни, потребовавшей лечения за границей, возвращается в Казахстан. Одновременно он возвращается в большую политику, стремительно набирает популярность, занимая вторую строчку в рейтинге общественных деятелей страны. Начинает активно работать над перспективами демократизации общественно-политической жизни Казахстана. Эта книга раскрывает перед читателями новый образ политика и мыслителя.

"Вечерний Алматы" публикует отдельные главы из его книги.

В не меньшей степени наше общество должно понимать, в чем состоят сегодняшние пороки избирательной системы, качество которой также характеризует уровень развития демократии. Мои многочисленные встречи показали, что эти вопросы очень волнуют людей.

Хотя в свое время много было сказано по поводу изъянов действующего избирательного "законодательства", хочу все-таки напомнить в этой книге о том, почему оно не может считаться основой подлинного волеизъявления избирателей.

Как известно, проведение выборов республиканских органов государственной власти регулируется Указом Президента Казахстана от 28 сентября 1995 года "О выборах в Республике Казахстан".

Уже форма правового акта о выборах сама по себе является юридически некорректной. Избирательная система - одна из основ государственного устройства и хотя бы только поэтому может устанавливаться лишь законом. Я уже говорил выше, что "ключик" от важнейших решений в государстве должен находиться в нескольких руках. Закон - именно такой ключ, поскольку он одобряется по отдельности двумя палатами парламента и президентом. Пока они не согласуют все противоречия, закон не будет принят. Другое дело - указ. Его президент принимает самостоятельно и бесконтрольно. Значит, появляется возможность ошибок и злоупотреблений.

Пост президента даже в самой сильной президентской республике предназначен не для установления правовых основ политической, социальной и экономической жизни. Его акты - подзаконные, т. е. направлены на создание условий для реализации Конституции и законов.

Конечно, в период становления нового государственного строя бывают ситуации, которые можно назвать ситуациями заколдованного круга: стране надо сформировать новые органы государственной власти, но правовой базы для такого формирования еще нет, а эту базу, в свою очередь, могут создать лишь новые органы государственной власти, которые невозможно образовать. Круг замкнулся. Для выхода из такого тупика неизбежно потребуется нарушить формально действующие нормы права и временно установить новые.

Легитимно ли это по демократическим стандартам? Легитимно - настолько, насколько свободными и демократическими являются сами выборы, проведенные на основе подзаконного акта; насколько демократичным окажется режим, устанавливаемый в стране в результате таких выборов.

У нас в Казахстане в 1995 году сложилась подобная ситуация. Оставлю сейчас в тени политические пружины кризиса 1995 года. Посмотрим на обсуждаемый вопрос с правовой точки зрения. В этом смысле оказывается, что Указ о выборах неправомерен, поскольку был издан уже после принятия новой Конституции. Но и это не все: до сих пор Казахстан не имеет избирательного законодательства, основанного на Конституции, хотя давно действует парламент. Кого-то эти аргументы не убедят: "Ну, подумаешь, выборы на основе президентского Указа. Важна не форма, важно содержание". Поговорим о содержании.

Да, основные принципы избирательной системы содержатся в Конституции. Но, как мы уже видели, принципы вполне могут нейтрализоваться деталями. Указ о выборах - не исключение. Он содержит положения, которые с общепризнанной точки зрения нельзя признать демократичными. И дело тут не только в сопоставлении Указа с общепринятыми демократическими традициями. Дело еще и в том, что существующая юридическая основа проведения выборов дает действующему президенту огромную фору, ставит его соперников по президентским выборам в неравное с ним положение.

Во-вторых, если на формирование Центральной избирательной комиссии помимо президента еще каким-то образом влияет Мажилис, то в отношении всех других избирательных комиссий глава государства имеет, по сути, вполне надежные рычаги воздействия. Дело в том, что территориальные, окружные участковые комиссии формируют акимы, которые, как закреплено в нашей Конституции, находятся под контролем президента. Вряд ли стоит говорить о способностях таких управляемых избирательных комиссий объективно подсчитывать голоса и подводить итоги выборов.

В-третьих, Указ о выборах не предусматривает возможность голосования против всех кандидатов. Вместо этого установлено, что бюллетени, где вычеркнуты все кандидаты, не учитываются при подсчете. Тем самым граждане ограничены в своем отношении к кандидатам. Но главное - это создает возможность подтасовок, особенно при отсутствии законодательных гарантий полной независимости и объективности избирательных комиссии

В четвертых, избирательное право, зафиксированное Указом лишено такого атрибута демократических выборов как независимые наблюдатели. Формально они упоминаются, но не обладают достаточными полномочиями которые позволяли бы им осуществлять действенный надзор над выборами. Тем самым создаются условия для подтасовок и манипуляций голосами.

Можно было бы назвать и другие положения Указа о выборах, никак не обеспечивающие равенство условий для всех кандидатов, объективность проведения избирательной кампании и подведения итогов голосования. Таким образом, очередные президентские, да и парламентские выборы нужно проводить на основе полноценного закона, проект которого должен быть подвергнут внимательному изучению общественностью.

Мы новички в строительстве демократии. Говорят, новичкам везет. Но устройство государства - не игра, и здесь на везение нельзя рассчитывать. Мы можем рассчитывать только на свое внимание к вроде бы скучным проблемам политической жизни. Так давайте сегодня займемся скучными проблемами, чтобы не дать себя обмануть завтра.

Меня могут спросить: "А куда ты смотрел раньше, бывший Премьер-министр Кажегельдин? Почему ты критикуешь Конституцию только сейчас?"

Отвечу просто: либо смотрел не туда, либо вовсе не смотрел. Смотрел не туда, поскольку больше всего думал о необходимости решительных экономических преобразований. Смотрел не туда, поскольку был уверен, что, опираясь на мощные полномочия президента, легче решу поставленные передо мной задачи. Часто вовсе не смотрел - по той же причине, что и большинство из нас из-за легкомысленного отношения к правовым нормам, из-за старой привычки жить "не по закону, а по справедливости". Но эта формула всегда ведет в тупик, ибо законы одинаковы для всех, а справедливость каждый понимает по-своему. Истинная справедливость возможна только тогда, когда неукоснительно действуют законы, принимаемые всеми.

Теперь я знаю, что ошибался. Но именно поэтому сказанное выше, в том числе мои сомнения по поводу нынешней Конституции, закрепляет мою уверенность в том, что нам необходимо менять нормы, регулирующие работу властных институтов, нам нужны поправки к Конституции, демократизирующие устройство власти, нам нужно демократическое избирательное право, нам нужны законы, обеспечивающие свободу слова. Перечисленные выше правовые проблемы подсказывают, чем необходимо заняться в первую очередь.

Но, прежде всего, хотел бы высказаться по крайне важному вопросу. Я имею в виду появившиеся предложения по федерализации Казахстана.

Полагаю, что нецелесообразно переходить к федеральному устройству Казахстана. Тому есть несколько веских причин. Во-первых, федерализация предполагает самостоятельное законотворчество областей, что в условиях нашей слабой правовой культуры приведет к разрыву правового пространства и правовому беспределу. Посмотрите на опыт России, и вы убедитесь, насколько реальна эта опасность. Во-вторых, может возникнуть угроза экономического сепаратизма, возведения искусственных барьеров на пути свободного передвижения товаров и рабочей силы. Мы не можем позволить себе экономический разнобой в условиях переходного периода и кризисной экономики. В-третьих, как и в России, федерализация может стать попыткой решения национальных проблем, что недопустимо, поскольку крайне дестабилизирует ситуацию и чревато распадом страны. Наконец, федерализация приведет к росту чиновничьего аппарата и дополнительным государственным расходам.

Федерализм в истории -инструмент собирания нового государства из более мелких Россия, приступившая к строительству федерации "сверху", нам не указ. А что касается национальных и региональных проблем, то их бесполезно решать с помощью федерализации. Здесь нужны другие методы.

Теперь о возможных конституционных усовершенствованиях.

Начнем с парламента. Мне кажется, что лучше всего было бы перейти к однопалатному парламенту, избираемому по двухтуровой мажоритарной системе. Это значит, что избиратели голосуют за конкретных кандидатов в личном их качестве, а если в первом туре победитель не определяется, то для двух наиболее популярных назначается второй тур. Чтобы поддержать становление партий, закон должен предусматривать некоторые льготы для партий при выдвижении и поддержке кандидатов.

Введение однопалатного парламента, экономия на государственных органах была бы понята гражданами, особенно если учесть, что сейчас "верхняя палата" в Казахстане - довольно декоративный орган.

Единственная (или нижняя - при двухпалатной системе) палата парламента должна обладать контрольными функциями: участвовать в формировании контрольных органов, иметь право парламентского расследования, активно участвовать в бюджетном процессе. Этот орган власти должен частично участвовать в формировании правительства. В переходные периоды целесообразно, чтобы участие парламента в формировании правительства ограничивалось должностью премьер-министра (если таковая будет, поскольку нельзя исключать возможность того, что президент возглавляет кабинет министров) и постами министров, отвечающих за стабильность и безопасность: оборона, МВД, юстиция и т. п. Помимо того, парламент должен назначать по представлению президента председателя Национального банка.

Парламент должен обладать правом импичмента (отрешения президента от должности) при жесткой процедуре с участием Верховного суда. При этом нужно отменить позорные нормы Конституции, шантажирующие законодателей за их инициативу импичмента.

Должен быть пересмотрен перечень из 11 позиций, по которым парламенту разрешено издавать законы. В результате, например, из законодательного регулирования выпали наука и культура.

Одна из главнейших функций демократической власти -конституционное судопроизводство. Его суть - арбитраж в тяжбах между органами власти либо между гражданами и органами власти в тех случаях, когда действия органов власти вступают в противоречие с Конституцией, когда законы и действия органов власти ущемляют права граждан. Однако конституционное судопроизводство не обязательно исполняется Конституционным судом. Например, в США эту функцию выполняет Верховный суд. Казахстану, при дефиците грамотных юристов, имеет смысл пойти именно по этому пути и ликвидировать Конституционный Совет. При этом судьи Верховного суда должны предлагаться президентом и назначаться парламентом, желательно бессрочно или на длительный срок, при серьезной правовой и прочей защите и финансовой независимости. Ниже нам придется упоминать орган, осуществляющий конституционное судопроизводство. Будем называть его Конституционным судом, имея в виду, что это может быть и Верховный суд.

Конституционный суд -важнейший орган, осуществляющий контроль над законностью. Но его мало, должны быть и другие. И все они должны обладать высокой степенью независимости, с тем чтобы действовать во имя закона, а не по чьей-либо указке. К таким органам можно отнести прокуратуру (надзор за исполнением законов), Счетный комитет (надзор за исполнением бюджета), Уполномоченного по правам человека (надзор за соблюдением прав человека). Сейчас прокуратура подчинена президенту и зависит от него, Счетный комитет подконтролен президенту, а значит, надзора за исполнением бюджета нет, институт Уполномоченного по правам человека Конституцией не предусмотрен.

Новый вариант Конституции должен предусматривать назначение Генерального прокурора парламентом по представлению президента. Счетный комитет может формироваться так же, как и корпус Верховного суда, либо на паритетных началах: половина - от президента, половина - от парламента. Председатель Счетного комитета должен избираться самими членами этого органа, избираемыми на большой срок. В законе о Счетном комитете должны быть предусмотрены его финансовая независимость и полномочия по передаче своих материалов в прокуратуру с обязанностью последней возбуждать дела автоматически. Только так можно будет страховать бюджет от нарушений.

Необходимо ввести в Конституцию институт Уполномоченного по правам человека, который должен назначаться парламентом по представлению президента.

В некоторых странах систему органов, обеспечивающих проведение выборов, называют избирательной властью. Это не случайно, поскольку реальность избирательных прав обеспечивается только независимой избирательной системой. Поэтому необходимо, чтобы Центризбирком формировался при участии президента и парламента так же, как и Счетный комитет.

Часто говорят, что выборность акимов может привести к угрозе сепаратизма. Но я уверен, что этот аргумент несостоятелен. Взглянем снова на Россию. Там пик сепаратистских угроз приходился на период 1992-1993 годов, когда большинство лидеров регионов назначались президентом России. Сейчас все избираются, а о сепаратизме не особенно слышно. Примечательный пример: назначенный губернатор Екатеринбургской области Россель несколько лет назад выдвинул идею Уральской Республики. Теперь он избран и забыл о старых идеях. Выборы губернаторов в России дали плеяду новых ярких политиков и резко ускорили политическое взросление населения. Мы должны идти аналогичным путем, но не забывать учиться на чужих ошибках.

Для высших должностных лиц, получающих полномочия от президента и парламента, следует предусмотреть обеспечение их независимости при исполнении своих полномочий: большой срок исполнения обязанностей, высокую степень правовой защиты и материального обеспечения, значительные преимущества по социальной защите, по старости или инвалидности. Бессмысленно экономить на нужных государству чиновниках, если мы ждем от них самоотдачи. Такая экономия приводит только к коррупции и гигантским потерям для общества.

Но чтобы эта независимость не использовалась корыстно, необходимо предусмотреть и жесткие меры наказания. Все чиновники должны быть подконтрольны суду и должны лишаться своих полномочий при установленных судом серьезных должностных преступлениях (сознательный подлог, коррупция и т.п.). В этих случаях они должны освобождаться от должности и лишаться всех социальных льгот.

Я уже говорил, что сейчас в Казахстане референдум является тем инструментом, который может быть использован для создания режима личной власти. Но нельзя переходить и к другой крайности, как в России, когда референдум становится пугалом в руках оппозиции.

Оптимальным представляется следующий механизм, при котором народ имеет право на референдум как обязательную к рассмотрению законодательную инициативу. Любая общественная организация или группа граждан имеет право начать сбор подписей за референдум. Процесс инициирования референдума гражданами и сбора подписей обеспечивается и контролируется избирательной комиссией, которая, как предполагается, выступает здесь в качестве стороны, защищающей гражданскую инициативу. Центризбирком отвечает за формулировку референдума, которая согласуется с инициаторами, после этого формулировка никем пересматриваться не может. Затем, после сбора нужного числа подписей, заявка на референдум через Центризбирком подается в парламент, который в оговоренные законом сроки ставит на голосование вопрос -поддержать или не поддержать инициативу референдума. Далее все должно идти по процедуре принятия законов, включая возможность президентского вето и его отклонения парламентом. Если инициатива граждан отклонена, у них должна оставаться возможность оспорить это решение в Конституционном суде. Аналогичную процедуру могут проходить инициативы по референдуму других возможных инициаторов: президента, законодателей, законодательных собраний областей. Конечно, необходимо ввести процедуру местного референдума.

Предложенная схема предусматривает внесение отдельных изменений в Конституцию и принятие Закона "О референдумах в Казахстане". В Конституции следует оговорить список проблем, которые не могут быть предметом референдума, например, изменение срока полномочий выборных органов, принятие бюджета и т. п.

Описанная выше процедура референдума - лишь первый шаг на пути по обеспечению избирательных прав граждан. Дальше нужно думать о реформировании избирательной системы.

Часть механизма обеспечения избирательных прав уже учтена выше - независимость системы избирательных комиссий, Конституционного суда и иных судов, возможность апелляции к институту Уполномоченного по правам человека. Кроме того, должна быть ликвидирована возможность вмешательства в выборный процесс президента. Но этого мало.

Наконец, о президентской власти. Многое из перечисленного выше уже вводит ограничение чрезмерных полномочий президента. Однако это не все. Необходимо изменить статью 40, которая содержит предпосылки для создания культа личности. Следует также более точно описать основания роспуска парламента.

Итак, предложений много. Какие-то из них могут показаться спорными, и это понятно: я ставил перед собой задачу поделиться своими собственными размышлениями, разбудить интерес к этим проблемам, затеять дискуссию.

Уже первая публикация фрагментов из книги в газете "Караван" показала: задет больной нерв. Люди откликнулись горячо и повсеместно. Оказалось, что демократия - не пустое слово для многих в нашей стране, о ней думают. Простые люди относятся к ней серьезней и с большим доверием, чем те политики, которые считают, что это слово выходит из моды.

Люди связывают с демократией свои надежды на будущее, на справедливость, на личный успех и на расцвет страны.

Знаю, что тогда рядом с президентом нашей страны встанут многие, чтобы поддержать его, чтобы помочь построить в Казахстане настоящую демократию. В этой работе Нурсултан Назарбаев может рассчитывать и на меня.

"Вечерний Алматы", 7 сентября 1998 года, № 176 (8917)