На протяжении нескольких лет разные люди – от рядовых читателей газет до премьер-министра и его заместителей задавали один и тот же традиционный вопрос: “Как такое могло произойти? Кто виноват?” Специалисты разных ведомств называли субъективные и объективные причины, эксперты перечисляли общие закономерности и системные особенности экономики переходного периода. Однако даже самый философский взгляд на вещи не мог игнорировать главное: деньги кому-то достались, но этих счастливцев никто не удосужился поискать.

Существует соблазн во всем обвинить исключительно самих должников. Действительно, в ряде случаев мы имеем дело с “запрограммированной” растратой бюджетных ресурсов.

Большая доля ответственности лежит на премьер-министре Терещенко, который интенсивно раздавал гарантии по индивидуальным кредитным соглашениям. Вот данные о решениях премьера за один месяц – март 1993 года:

• распоряжение №106-р – гарантия по кредиту 6,8 млн. долларов (Германия);
• распоряжение №99-р – гарантия по кредиту 6 млн. долларов (Германия);
• распоряжение №105-р – гарантия по кредиту 9,4 млн. долларов (Германия);
• распоряжение №101-р – гарантия по кредиту 3,2 млн. долларов (Германия);
• распоряжение №100-р – гарантия по кредиту 6 млн. долларов (Германия);
• распоряжение №106-р – гарантия по кредиту 10,4 млн. долларов (Германия);
• постановление №879 – гарантия по кредиту 9,7 млн. долларов (Германия);
• распоряжение №108-р – гарантия по кредиту 18,6 млн. долларов (Германия);
• распоряжение №104-р – гарантия по кредиту 4 млн. долларов (Германия);
• распоряжение №249-р – гарантия по кредиту 5 млн. долларов (Турция);
• распоряжение №113-р – гарантия по кредиту 4,8 млн. долларов (Германия).

Не все зависело от особенностей тех или иных персоналий в казахстанской власти. Существовали и определенные закономерности, которые довели казахстанские финансы “до жизни такой”. В Экспортно-импортном банке РК, где обслуживались 103 кредитных соглашения на общую сумму около 1,4 миллиарда долларов, указывали следующие причины дефолтов.

В конце 1995 года в официальных бумагах Министерства финансов РК фигурировал следующий перечень роковых причин:

• практическая оторванность гарантированного правительством внешнего заимствования от бюджетного процесса;
• открытие кредитных линий и привлечение внешних займов безотносительно к лимитам внешнего заимствования;
• финансирование за счет иностранных кредитных линий заведомо неэффективных проектов. За 1994 год по всем проектам, финансировавшимся за счет иностранных кредитных линий с предполагаемым погашением внешней задолженности за счет собственных средств конечных заемщиков, в 70 процентах случаев внешний долг вынужден был погашать республиканский бюджет из-за несостоятельности большинства проектов;
• Алембанк, а в последствии Эксимбанк РК, исполняя функции заемщика от имени Республики Казахстан, фактически не выполнили основной банковской функции в проектном финансировании – обеспечение возвратности средств, вложенных в проект;
• функции Министерства финансов РК свелись к простому оформлению гарантий по результатам уже принятых решений либо по открытию кредитных линий, либо по финансированию того или иного проекта безотносительно к наличию контргарантий в случае его несостоятельности;
• отсутствие правовой базы, предопределяющей главенствующую роль Министерства финансов РК по всему комплексу вопросов, связанных с формированием и обслуживанием гарантированного правительством внешнего долга.

Было бы ошибкой полагать, будто уход с поста премьера Сергея Терещенко означал автоматическое воцарение порядка в сфере кредитования. Кажегельдину долго не удавалось добиться главного – введения универсальных процедур при выделении кредитов и ответственности за бездарное использование гарантированных государством средств. Через год после смены правительства министр финансов Павлов сообщал премьеру не слишком веселую информацию.

Таким образом, механизм кредитования, “правила игры” подталкивали бизнесменов к тому, чтобы получить большие деньги, не принимая на себя никакой ответственности. Почему же государство допустило подобный просчет?

Легче всего было бы все списать на неопытность “регулировщиков”. Дескать, руководители Нацбанка, Минфина, да и сам президент РК – выходцы из старой социалистической системы, в которой, как известно, важно было прежде всего получить деньги, “выбить фонды”, а вопросом, как расплачиваться по долгам, занимались выше, в Москве. Этот психологический момент действительно сыграл определенную роль. Велики были надежды на консолидированную финансовую ответственность с Россией, которая декларировала приверженность к тесному финансовому союзу с Казахстаном.

Однако даже для человека, не разбирающегося в экономике, понятна разница между иностранным кредитом и бюджетной дотацией из федерального центра, между займом, оформленным с указанием сроков возврата, процентов и комиссионных, и решением о безвозмездном выделении средств под очередной “проект века”.

Уже в ходе оформления первой предоставленной Казахстану кредитной линии представители республики говорили об обязательной окупаемости проектов. В начале апреля 1992 года Н.Назарбаев побывал в Вене, где было заключено соглашение о предоставлении РК австрийского кредита “без верхнего предела”. В официальной печати это событие было подано, как “прорыв блокады”, признание мировым сообществом экономической и политической состоятельности суверенного Казахстана.

Как это часто бывает, именно “исключения” – неокупаемые, но якобы эффективные в плане импортозамещения проекты стали для казахстанского правительства и внешэкономбанка правилом при распределении кредитных ресурсов. А обманчивая “беспредельность” кредита – стимулом к тому, чтобы не слишком заботиться об экономии средств.

Формально и президент, и правительство с самого начала пытались повысить эффективность кредитования. Но правая рука почему-то действовала в противоречии с левой: решения, направленные на усиление контроля и формирование универсальных процедур, упорно игнорировались, тем временем поток предоставляемых кредитов нарастал.

Некоторые эксперты полагают, что Назарбаеву не хватило политической воли и экономической компетентности для наведения порядка в финансовой сфере. Другая версия: коварный президент подобным образом сформировал ядро преданных соратников, “повязанных” общей ответственностью, общим “компроматом”, а также создал финансовые заделы за рубежом для использования в экстраординарных ситуациях (например, кампания поддержки Назарбаева в ходе досрочных президентских выборов потребовала, по разным оценкам, около 150 миллионов долларов).

Как бы то ни было, но в начале 90-х решения высшей власти в Казахстане выглядели на редкость не убедительно, о чем свидетельствует, например, стиль освещения таких решений в прессе. Приведем одну характерную цитату из газеты “Панорама”.

Даже через два с половиной года после принятия Закона о независимости Казахстан не имел реального бюджета, в котором были отражены все долги государства перед внешними заемщиками. Более того, до введения национальной валюты (ноябрь 1993 года) кредитные соглашения заключались и гарантировались на разных уровнях власти без какого-либо централизованного учета. На практике это обернулось тем, что в качестве гарантов по кредитам выступали все, кому не лень: менеджеры государственных предприятий, городские и областные акимы, отдельные министерства и ведомства, банки и, наконец, правительство.

Ряд абсолютно очевидных шагов для упорядочения ситуации принимался в течение нескольких лет. В муках, преодолевая сильнейшее скрытое сопротивление, механизмы ограничения и контроля завоевывали себе право на жизнь. В сентябре 1994 года министр финансов Дербисов радостно сообщал в интервью газете “Бизнес-клуб”:

Забавно, что министр финансов выдавал за революционное достижение правительства сам факт учета кредитных соглашений в едином информационном центре. Дербисову, ставшему министром финансов РК в конце 1992 года, хорошо запомнились времена, когда он был не в состоянии назвать сумму внешних долгов Казахстана – к погашению Минфину предъявлялись все новые обязательства, в коридорах министерства объявлялись представители новых кредиторов, назывались новые заемщики, при этом никого из кредиторов, разумеется, не интересовало, в состоянии ли государство погасить все эти долги.

Дербисову как никому другому было известно аховое состояние казахстанских финансов, поэтому он до последнего момента не верил в возможность финансового развода с Россией и скорого введения национальной валюты. Даже в начале ноября 1993 года в Минфине не существовало проекта бюджета, исчисленного в тенге. Министр убеждал Назарбаева в необходимости вхождения в новую рублевую зону.

Однако цена, которую за это запросила Россия, оказалась слишком высокой. Остаться с рублем республика могла разве что ценой своего экономического суверенитета. В результате Минфину пришлось на ходу перестраиваться.

С уходом Сергея Терещенко распрощался со своим министерским креслом и Дербисов. Незавидное наследство досталось павлодарскому финансисту Павлову. При всей внешней невозмутимости и даже некоторой робости (особенно в присутствии президента) Павлов проявил те качества характера, которых не хватало его предшественникам – жесткость и решительность. Правда, в острых ситуациях у него было надежное прикрытие – поддержка Кажегельдина.

Руководству Минфина предстояло выяснить, кому и сколько в действительно должно государство. Охотников получить деньги за счет бюджета и в Казахстане, и за рубежом по-прежнему было более чем достаточно. Расплывчатость формулировок в контрактах, пробелы в законодательстве, нормативный вакуум создали широчайшее поле для юридических интерпретаций с перспективой многочисленных судебных процессов, в том числе международных. Следовало решить, в каких случаях лучше сразу “сдаться” и признать государство в качестве ответчика по долгам, а в каких имеет смысл поспорить.

“Существуют потенциально возможные к востребованию долги с неясным статусом, - указывал Павлов в письме в правительство в августе 1995 года. - Речь идет о гарантиях, подписанных чиновниками разного ранга за различные фирмы, причем незарегистрированных в Министерстве финансов, и по которым зачастую даже неясно: было ли движение финансовых средств или перезалог гарантийных обязательств? Последняя группа гарантийных обязательств требует отдельной большой черновой работы по их упорядочению с привлечением юристов-международников, возможно, с их оплатой за счет займов международных финансовых организаций. Несмотря на дороговизну таких услуг, это позволило бы предотвратить потенциально гораздо больший ущерб для государства”.

Свой учет долговых обязательств республики вел Национальный банк РК. В сентябре 1995 года председатель правления банка Даулет Сембаев подготовил конфиденциальную информацию о размере валового внешнего долга Казахстана.

Даулет СЕМБАЕВ – с 1991 года – вице-премьер РК, с февраля 1992 года – первый вице-премьер, с декабря 1993 по ноябрь 1995 года – председатель Национального банка РК. Родился в 1935 году. Окончил Казахский горно-металлургческий институт. С середины 60-х работал в системе Госплана КазССР. В 1987 году назначен заместителем председателя Госплана. В 1990-1991 гг. – заместитель председателя Высшего экономического совета КазССР. До прихода Кажегельдина считался главным стратегом реформ. В кулуарах о нем говорили как о “золотой лошадке Назарбаева”.

Оказалось, что на 1 июля 1995 года валовой внешний долг республики равен 3,5 млрд. долларов, из них прямой правительственный и гарантированный республикой внешний долг составляет 3,2 млрд. долларов. Особое место в информации Нацбанка уделено практике использования экспортных кредитов, выгодных главных образом для иностранных фирм-экспортеров, которые таким образом получали возможность гарантированно (а зачастую и по завышенным ценам) сбыть в Казахстан свою продукцию.

Эксперты Нацбанка акцентировали внимание правительства на наличии просроченной задолженности по гарантированным иностранным кредитам. Сумма дефолта на начало сентября 1995 года составила 51,8 млн. долларов. “Особую тревогу вызывает стремительное возрастание расходов по обслуживанию внешнего долга, - указывал Д.Сембаев. – По оценке НБК, в 1995 году эти расходы составят около 400 млн. долларов, из них около половины составляют расходы по процентным платежам. В соответствии с графиком погашения по действующим кредитным соглашениям, на 1997 год приходятся максимальные расходы по обслуживанию внешнего долга – около 700 млн. долларов”.

Сембаев ошибся в одном: поскольку правительство Кажегельдина (а затем и Балгимбаева) тоже не могло обходиться без иностранных кредитов, максмальные расходы на обслуживание внешнего долга возросли и сейчас приходятся на 1999 год – около 900 миллионов долларов.

Любопытно, что до своего назначения председателем Нацбанка Даулет Сембаев был одним из руководителей правительства – первым вице-премьером, и имел возможность влиять на стратегию экономических реформ. Его называли “казахским Гайдаром”, в отличие от аппаратчика Терещенко Сембаев считался генератором идей, способным формировать принципиально новые экономические подходы для решения проблем переходного периода.

Однако в реальности влияние Сембаева было ограничено. Выступать с резкими протестами против принятой в начале 90-х годов практики огульного кредитования значило войти в конфронтацию с премьер-министром и многими представителями президентской администрации.

Сембаев проявил восточную мудрость: он подчеркнуто дистанцировался от этих процессов. Не обладая сильными бойцовскими качествами и не претендуя на значимое место в структурах власти, он до сих пор сохраняет высокий профессиональный авторитет в финансовых и деловых кругах Казахстана. Имидж опытного специалиста, патриарха казахстанских реформ органично сочетается с психологической установкой жить в согласии с сильными мира сего, даже если они бывают неправы.