Консультант Юрий Панасик о политических ограничениях и экономических возможностях ЕАЭС
В 2016 г. произошло расширение компетенций и уточнение полномочий Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) – наднационального органа Евразийского экономического союза (ЕАЭС). К исполнению обязанностей приступил новый состав коллегии ЕЭК, произошло изменение структуры коллегии, созданы новые департаменты. Изменение структуры также обусловлено присоединением к ЕАЭС Армении и Киргизии. Дискуссия о расширении ЕАЭС продолжается. Создается зона свободной торговли между ЕАЭС и Вьетнамом, идут переговоры с Ираном, Египтом и другими странами.
На первый взгляд это дает почву для ставших уже традиционными интерпретаций ЕАЭС как политического проекта, призванного укрепить влияние России на постсоветском, или евразийском, пространстве.
Картина является более сложной. Политическая повестка сильно влияет на поведение стран – членов ЕАЭС внутри союза и их представителей в исполнительных органах объединения. Но, как показывает история, включение или доминирование политической повестки при создании и развитии экономических союзов серьезно сдерживает экономическую интеграцию. И наоборот, фокус на экономических выгодах от интеграции становится стимулом к совершенствованию и укреплению институтов, обеспечивающих такую интеграцию.
Экономическая идея
ЕАЭС функционирует с 2015 г. и объединяет пять постсоветских стран – Армению, Белоруссию, Казахстан, Киргизию и Россию. Приоритет политической составляющей ЕАЭС над экономической вроде бы иллюстрируется крайне незначительной долей стран союза во внешнеторговом обороте России – в 2015 г. она составила всего 7,8% от его общего объема.
Политические факторы действительно играли важную роль в создании ЕАЭС, особенно на стадии подготовки к его запуску в 2012–2013 гг. Российское руководство тогда стремилось максимально расширить количество участников будущего объединения (приоритетной страной была Украина). Но из-за множества политических спекуляций процесс создания ЕАЭС существенно тормозился. Украинские элиты в присоединении к Таможенному (ТС) и, далее, к Евразийскому союзу (ЕС) видели риски утраты политического суверенитета и независимости.
После того как стала очевидной невозможность присоединения Украины к ТС, политический фактор ослаб, процессы обсуждения договора о ЕАЭС и его подписания ускорились. Все-таки в проект евразийской интеграции изначально заложена идея создания экономического блока (общего рынка). Сам факт появления ЕАЭС означал, что национальные элиты готовы делегировать часть суверенитета на наднациональный уровень, по крайней мере в экономической сфере. Смысл такого блока – выстраивание отношений с другими центрами мировой экономики (ЕС, страны Юго-Восточной Азии, Китай и т. д.). Более того, здесь заимствуется опыт построения Евросоюза.
Согласно базовому договору о ЕАЭС долгосрочной целью интеграции является создание полноценного экономического союза, основанного на четырех свободах: свободное обращение товаров, услуг, капиталов и рабочей силы.
Этот принцип, как и другие долгосрочные цели развития объединения, заимствованы у ЕС. ЕАЭС ориентируется на опыт Евросоюза и в развитии своей институциональной базы, которое предусматривает три этапа: постепенное снятие торговых барьеров, создание общих отраслевых рынков, передача регулирующих функций на наднациональный уровень. 2025 год – срок начала функционирования ЕАЭС в полноценном режиме (завершение создания общих рынков, адаптации национального законодательства, запуск всех наднациональных органов и т. д.).
Значение для бизнеса
Уже сегодня на наднациональном уровне закреплено таможенно-тарифное, техническое, санитарное и фитосанитарное (СФС) регулирование и др. Дальше на наднациональный уровень будет переноситься регулирование обращения лекарственных средств, медицинских изделий, финансовый рынок, ИКТ-сектор и т. д. Для бизнеса, функционирующего на пространстве ЕАЭС, это создает как дополнительные возможности, так и риски.
Бизнес получает возможность затягивания и блокирования инициатив, выдвигаемых национальными регуляторами, но требующих согласования с другими регуляторами стран ЕАЭС и утверждения со стороны наднациональных органов. Например, разрешение параллельного импорта в рамках ЕАЭС продвигает ряд российских стейкхолдеров (Федеральная антимонопольная служба и др.). Однако из-за необходимости согласования вопроса на уровне наднациональных органов ЕАЭС и сопротивления некоторых стран-участниц (Казахстан) дискуссия затягивается. Хотя в итоге между странами ЕАЭС и было достигнуто предварительное соглашение о запуске параллельного импорта, до конца непонятно, в отношении каких групп товаров он может быть введен, также сохраняются расхождения по срокам введения.
То же происходит и в сфере технического регулирования, если одна из стран – участниц ЕАЭС предлагает установить более жесткие требования, чем действуют в других странах-членах. Так, из-за серьезных разногласий несколько лет идет работа над проектом технического регламента ТС «О безопасности алкогольной продукции», «О безопасности химической продукции» и др.
Длительный процесс согласования несет и определенные риски для бизнеса. В особенности если речь идет об изменениях в уже действующем регулировании, которое по тем или иным причинам негативно влияет на бизнес. В этом случае процесс пересмотра наднациональных актов также может серьезно затягиваться.
Формирование евразийской бюрократии
В зону компетенции ЕЭК полностью переданы следующие сферы: внешняя торговля, таможенно-тарифное регулирование, нетарифное регулирование (включая введение специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер), а также техническое и СФС-регулирование.
С 2016 г. значительно расширены полномочия наднациональных органов ЕАЭС в регулировании ряда отраслей. Прежде всего это касается обращения лекарственных средств и медизделий, где с 1 января запущены первые два общих рынка ЕАЭС: на наднациональный уровень переданы такие полномочия, как разработка общих требований ко всем этапам обращения лекарственных средств и медизделий, к их безопасности и качеству и т. д.
Также в ведение ЕЭК вошли сферы информационно-коммуникационных технологий и информатизации. Кроме того, в 2016 г. создано два новых департамента – функционирования внутренних рынков и трудовой миграции. В других секторах, где запуск общих рынков планируется позднее (финансовые услуги, транспорт, энергетика, сфера госзакупок и т. д.), процесс передачи полномочий на наднациональный уровень продлится до 2025 г.
Полномочия наднациональных органов ЕАЭС расширяются и в отдельных сферах регулирования: антимонопольное регулирование, косвенное налогообложение (включая вопросы гармонизации ставок акцизов на подакцизную продукцию), защита прав потребителей, интеллектуальной собственности и т. д.
Субъект мировой торговли
В 2014 г. ЕАЭС начал активные переговоры о создании зон свободной торговли (ЗСТ) с рядом третьих стран и интеграционных объединений. Активность в этой области направлена на интеграцию союза в систему мировой торговли. Еще одна цель – позиционирование союза как самостоятельного субъекта международного права.
Первое соглашение о создании ЗСТ ЕАЭС подписал в мае 2015 г. с Вьетнамом. Соглашение предполагает поэтапное снижение импортных тарифов и отмену таможенных пошлин в отношении примерно 90% групп товаров в течение 10 лет. Кроме того, документ предусматривает преференции для инвестиционных проектов (прежде всего при реализации российских проектов во Вьетнаме). Среди других стран в наибольшей степени переговоры о создании ЗСТ продвинулись с Египтом, Израилем и Индией. Для России важнейшее значение имеют переговоры с Израилем: ЗСТ с Израилем может упростить трансфер технологий, затрудненный в условиях западных санкций.
По данным ЕЭК, возможность подписания соглашения о ЗСТ с ЕАЭС рассматривают еще около 40 стран. Однако перспективы интеграции ЕАЭС в мировую торговлю во многом зависят от состояния экономик стран объединения и заинтересованности третьих стран в выходе на этот рынок.
ЕАЭС обсуждает и другие форматы внешнеторгового сотрудничества. Так, ЕАЭС инициировал переговоры об экономическом партнерстве с АСЕАН и ШОС. Но архитектура партнерства пока остается неясной. Например, ШОС ранее не занималась экономическими вопросами. При этом партнерство может включать взаимные механизмы защиты инвестиций и открытие доступа на рынки услуг и капиталов.
С 2013 г. также обсуждались различные форматы сотрудничества ЕАЭС и ЕС. Российское руководство рассматривало евразийский интеграционный проект как платформу для экономического сотрудничества с ЕС и создания ЗСТ с ЕС. В 2014 г. в результате взаимных санкций между Россией и ЕС переговоры ЕАЭС и ЕС остановились. Однако в случае размораживания отношений ЕС с Россией возможно возобновление диалога ЕАЭС и Евросоюза.
Право ЕАЭС регулирует также вопросы выполнения обязательств государств – участников союза перед ВТО. На сегодня членами ВТО являются четыре из пяти стран ЕАЭС, кроме Белоруссии. Выполнение государствами – участниками ЕАЭС обязательств перед ВТО регламентируется договором о функционировании ТС в рамках многосторонней торговой системы (подписан в 2011 г.). Согласно документу обязательства государств – участников ТС (ЕАЭС) перед ВТО являются частью права ТС. Например, обязательства России перед ВТО включены в единый таможенный тариф ЕАЭС. В соответствие с нормами ВТО приведены также меры нетарифного регулирования, антидемпинговые меры, техническое и СФС-регулирование, разрабатываемое ЕАЭС.
Экономика против политики
Сегодня скорее экономические факторы сдерживают процессы интеграции. Пока это выглядит как конъюнктура и связано с непростой экономической ситуацией в странах СНГ, прежде всего России и Казахстане. Это ставит под вопрос выгоды от членства в ЕАЭС как для действующих стран-участниц, так и для кандидатов. Кризис может ослабить интерес к ЕАЭС. Даже санкции в отношении России стоит рассматривать скорее в этом ключе. Другие страны – члены ЕАЭС не стали поддерживать открыто ответные российские санкции, что вновь показало желание элит избегать шагов, позволяющих трактовать и использовать союз как политический инструмент.
Санкции значимы с точки зрения последствий для российской экономики и возможного негативного эффекта для экономик других стран – членов ЕАЭС, а также эффективности внутренних процедур согласования. Санкции влияют на внешнюю торговлю в рамках ЕАЭС. Хотя договор о ЕАЭС позволяет странам – членам союза вводить односторонние ограничения в торговле в целях обеспечения безопасности, подобная практика может вызывать недоверие между странами – членами союза. Также мы видим, что страны – члены ЕАЭС открыто не поддерживают Россию по значимым политическим вопросам, прямо не связанным с евразийской интеграцией: о присоединении Крыма к России, признании Южной Осетии и Абхазии и пр.
В такой ситуации – оставления острых политических тем за скобками ЕАЭС и снижения интереса к интеграции в условиях экономического кризиса – возникают вопросы, что может послужить толчком для углубления ЕАЭС и повышения его привлекательности и корректно ли говорить о том, что союз достиг количественных и качественных пределов.
Традиционно усиление интеграционных структур происходит за счет сочетания количественного расширения и углубления (по аналогии с Евросоюзом). Но применительно к ЕАЭС активное расширение может обострить политически конфликтные темы (возможно ли присоединение Азербайджана в контексте Нагорно-Карабахского конфликта или Узбекистана и Таджикистана в ситуации приграничных конфликтов и пр.) и негативно сказаться на эффективности союза.
Вероятно, толчок развитию ЕАЭС могут дать меры по углублению интеграции внутри союза. Можно ожидать продолжения процесса передачи новых полномочий на уровень наднациональных органов союза, дальнейшей оптимизации его исполнительной структуры, сокращения изъятий, возможного упрощения процедур согласования и пр. Еще одним из инструментов укрепления союза, вероятно, станет активизация переговоров по созданию зон свободной торговли с третьими странами, а также поиск разных форматов сотрудничества с другими наднациональными союзами и объединениями.
Как сама структура органов ЕАЭС, так и объем полномочий скорее говорят о тенденциях формирования новых наднациональных центров/субъектов «экономической власти» на постсоветском пространстве, реализуемой через наднациональные полномочия и наднациональное регулирование экономики и отдельных отраслей.
Ведомости, 08.09.2016
