Читая комментарии отдельных посетителей интернет-портала «Республика», становится ясно, что многие недопонимают правовой ситуации с так называемыми несанкционированными публичными акциями. «В народе» бытует мнение, что организаторы и участники этих акций нарушают закон, предписывающий им получение разрешения на такие акции в органах местной власти.
Об этом же твердят работники правоохранительных органов, судов и прокуратуры, кивая на закон «О порядке организации и проведения мирных собраний...» от 17 марта 1995 года. Опираясь на этот закон, они пресекают и наказывают все несанкционированные мероприятия, пребывая в святой уверенности, что организаторы таких акций должны непременно испрашивать разрешения у властей.
Это глубочайшее заблуждение! После ратификации Казахстаном Международного пакта о гражданских и политических правах (декабрь 2005 г.), а также в соответствии с 4-й статьей казахстанской Конституции проведение публичных акций в Казахстане осуществляется в соответствии с международными стандартами на проведение мирных собраний. Соответственно, указанный выше закон, регламентирующий проведение публичных акций, противоречит нормам вышеуказанного Международного пакта.
Статья 4 Конституции РК однозначно определяет приоритет международных правовых документов над местным законодательством. То есть любому грамотному человеку, знакомому с Конституцией, понятно, что в этой ситуации и полицейские, и судьи, и уж тем более прокуроры должны руководствоваться положениями Международного пакта о гражданских и политических правах.
Параллельно законодательство страны должно в срочном порядке переделываться в соответствии с его стандартами. Однако никто не торопится это делать. Власти тупо продолжают ограничивать, запрещать и карать в соответствии с устаревшим законом, откровенно игнорируя как сам пакт, так и взятые в связи с его принятием обязательства привести в соответствие с ним законодательство. В данной ситуации страна — председатель ОБСЕ демонстративно нарушает нормы и стандарты, провозглашенные организацией, которую она возглавляет.
При этом кое-кто из особо ретивых защитников запретов и ограничений на мирные собрания пытается аргументировать сохранение ограничительной практики именно Конституцией. Их главный козырь — положение статьи 32 Основного закона, где говорится, что пользование правом на мирные собрания «может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц». Мол, вот власти строго в соответствии с Конституцией и приняли этот ограничительный закон, который призван решать вопросы сохранения безопасности, поддержания порядка и обеспечения прав других граждан.
На первый взгляд, логично. Но на самом деле эта логика ущербна и порочна, так как она не учитывает один очень принципиальный момент, который специально для этого прописан в международных документах.
Так, в итоговом документе Копенгагенского совещания ОБСЕ записано, что каждый человек имеет право на мирные собрания и демонстрации. «Любые ограничения, которые могут быть установлены в отношении ограничения этих прав, предписываются законом и соответствуют международным стандартам».
То есть определены два четких критерия, по которым можно ограничить право на мирные собрания, — это, во-первых, законодательное их оформление, и во-вторых, ограничения должны соответствовать международным стандартам. Последний критерий — то самое, из-за чего весь сыр бор.
Власти же Казахстана схитрили — они приняли закон об ограничении права на мирные собрания, но в части выполнения второго критерия не стали напрягаться. Отсюда та ущербность логики защитников ограничений и запретов публичных акций в Казахстане.
В итоге основания, применяемые казахстанскими властями для ограничения или запрета мирных собраний, не соответствуют Сиракузским принципам толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах.
Что же это за международные стандарты, которые, по сути, являются камнем преткновения в нынешней дискуссии на тему «Правы ли власти Казахстана, ограничивая и запрещая проведение публичных акций в стране?». О них в Казахстане мало кто слышал, а уж тех, кто их читал, — по пальцам можно пересчитать.
Существует целый свод международных стандартов в области реализации свободы мирных собраний, определяющих перечень законных и разумных оснований для ограничения этого права. (Интересующихся более подробно этим вопросом отсылаю к документу Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ от 2007 годя под названием «Руководящие принципы по свободе мирных собраний».)
Международные стандарты в области реализации свободы мирных собраний устанавливают ряд основополагающих принципов, многие из которых не находят своей реализации в казахстанской правоприменительной практике.
Желающие ознакомиться с этими принципами найдут их в приложении к этой статье.
Основное в этих стандартах — это то, что они определяют возможность ограничений права на мирные собрания только на а) законных и б) разумных основаниях. Это означает, что власти могут ограничить право граждан на публичную акцию только в случае, если это прописано в законе и если это разумно с точки зрения логики происходящего.
Скажем, запрет, который налагается на проведение митинга на том основании, что рядом находится аптечный киоск (учреждение здравоохранения), — явно разумным не назовешь. Так же, как и обоснование запрета на проведение митинга, посвященного протесту против действий чиновников, что он-де разжигает социальную рознь между рядовыми гражданами и властью. Казахстанская практика ограничений и запретов публичных акций полна таких откровенно неразумных, а порой просто анекдотичных обоснований.
Наиболее распространенный повод для отказа в проведении митинга — это то, что митингующие своими действиями будут создавать неудобства для окружающих. И для пущей убедительности на этой площади тут же организуются спортивные соревнования или начинаются ремонтные работы. Однако в международных стандартах такая ситуация четко оговорена. Неудобство для посторонних не может считаться поводом для запрета акции. Некоторые виды неудобства являются естественным следствием массовых акций и должны восприниматься как нормальное явление.
Или, скажем, тяжесть наказаний за проведение несанкционированных собраний согласно международным стандартам должна быть пропорциональна угрозам, какие собравшиеся представляли для общества. Какую угрозу общественному порядку представляет человек с плакатом, стоящий на тротуаре перед парламентом? Абсолютно никакую! За что же его наказывают по высшей планке? Явно не за угрозы порядку. Наказывают за содержание плаката. За пикет с плакатом «Да здравствует, Назарбаев» никого не станут наказывать.
Международные стандарты допускают задержание и даже разгон собравшихся... но только в том случае, если собрание может реально представлять угрозу общественному порядку. Какую угрозу общественному порядку представляет Айнур Курманов с его поддержкой акций дольщиков? Чем опасен для общества Ермек Нарымбаев с его призывом к импичменту президента? Кому угрожали протестующие против незаконного осуждения Евгения Жовтиса?
Я не могу вспомнить ни одного случая, когда публичные акции угрожали общественной безопасности или тем более привели к каким-то негативным последствиям. Тем не менее практика задержаний пикетирующих, митингующих, проводящих флешмобы уже стала традиционной.
А теперь вернемся к началу — к тому, что нарушают граждане, выходящие на несанкционированные публичные акции. С точки зрения права — ничего! Они поступают строго в соответствии с нормами Международного пакта о гражданских и политических правах, которые действуют на территории Казахстана после его ратификации и подписания президентом страны.
Отговорки, что наше законодательство еще не приведено в соответствие с ним и поэтому пока нужно руководствоваться имеющимся законом «Об организации и проведении мирных собраний...», — в лучшем случае от юридической неграмотности. В худшем — от сознательного нежелания жить по цивилизованным стандартам. В любом случае законопослушные граждане должны руководствоваться не прихотями чиновников, решающих политические задачи действующего режима.
Здесь, во-первых, важно исходить из того, что 4-я статья Конституции в случае противоречия между международным и местным законодательством четко определяет приоритет международных норм.
А во-вторых, нет необходимости ждать, когда власти соизволят привести местное законодательство в соответствие с международным — нормы проведения мирных собраний начинают работать с момента подписания документа.
На мой взгляд, сегодня граждане Казахстана в строгом соответствии с Конституцией и международными обязательствами страны имеют право на мирные собрания в соответствии с международными стандартами. И в этом смысле действия властей, направленные на явные ограничения прав граждан на мирные собрания, являются противоправными и требуют принципиальной оценки.
Приложения:
Международные стандарты в области реализации свободы мирных собраний устанавливают ряд основополагающих принципов, следующие из которых не находят своей реализации в казахстанской правоприменительной практике:
1. Ограничения, могущие быть наложенными на реализацию свободы собраний, должны быть пропорциональны рискам и угрозам, какие собрания могут представлять для общественного порядка и прав и свобод других граждан.
В Казахстане этот принцип нарушается повсеместно. Анализ отказов в разрешении проведения мирных собраний оппозиции и нелояльных властям организаций показывает, что практически ни один из них не содержит законных и разумных обоснований рисков и угроз, которые собрания могут представлять.
2. Отсутствие у граждан, проводящих мирное собрание, права проводить собрание в выбранном ими месте не означает наличие права на запрет такого собрания у властей. В любом случае главенствует принцип, что при соблюдении законных и разумных регулирующих положений должна существовать возможность получить право на собрание в требуемом месте.
Сложившаяся в Казахстане практика отказов в проведении собраний показывает, что в стране этот принцип не работает и в большинстве случаев граждане не получают возможности проводить мирное собрание там, где они желают.
3. В случае мирного характера собрания, если способы выражения мнений собравшихся доставляют неизбежные неудобства посторонним, — это не может считаться поводом для запрета или прекращения собрания. Некоторые виды неудобств являются естественным следствием собрания, при этом масштаб таких неудобств не должен быть чрезмерным.
В Казахстане довод о том, что проведение мирного собрания будет создавать неудобства для окружающих, — один из самых распространенных мотивов отказа в проведении собраний.
4. Предполагается обязанность властей защищать проводящих собрание от попыток сорвать собрание посторонними лицами, но выражение противоположной точки зрения само по себе не является таким вмешательством и, соответственно, не должно подавляться.
В противоречие данному принципу казахстанское законодательство возлагает ответственность за поддержание порядка на организаторов собрания, что делает их уязвимыми в случае целенаправленных провокаций.
5. Наказания, налагаемые за нарушение положений, регулирующих проведение собраний, должны быть пропорциональны угрозам, какие собрание представляло для общественного порядка и прав и свобод других граждан.
В Казахстане наказания, налагаемые на организаторов и участников мирных собраний, абсолютно непропорциональны тем угрозам, какие мирные собрания представляют для общественного порядка, и определяются судьями, как правило, произвольно, в зависимости от их личной оценки ситуации.
6. Законодательство должно разделять права и, соответственно, ответственности участников и организаторов.
В силу того, что казахстанский закон не делает различий между организаторами и участниками мирных собраний, суды определяют наказание произвольно.
7. Законодательное регулирование свободы мирных собраний может включать в себя условие об уведомлении о предстоящем мероприятии, наложение условий по месту, времени и способу проведения собрания и даже необходимость получения разрешения на проведение собрания. Однако все это приемлемо только в том случае, если для этого есть достаточные законные и разумные основания, то есть если это не приводит к необоснованному срыву мероприятии.
Казахстанская практика наглядно демонстрирует отсутствие разумных оснований для принятия ограничительных/запретительных правовых и административных мер.
8. Регулирование свободы мирных собраний считается приемлемым лишь в случаях возникновения индивидуальных исключительных обстоятельств, не позволяющих избежать ограничений. Применение ограничений на общем основании или по прецеденту — неприемлемо.
В нарушение данного принципа казахстанская правоприменительная практика не предусматривает исключений в силу каких-либо особых обстоятельств. Ограничение или запрет — это доминирующий принцип казахстанской правоприменительной практики, основанный, как правило, на политической составляющей, не допускающий исключений.
9. Не исключается полный запрет на проведение собрания, но для этого должны быть особые обстоятельства и представлены достаточные доказательства, что такой запрет предотвратит серьезные угрозы общественному порядку.
15-летнее наблюдение за практикой ограничений и запретов мирных собраний в Казахстане не насчитывает ни одного случая, в котором запрещающий орган смог предоставить достаточные доказательства того, что разрешение собрания могло привести к серьезному нарушению общественного порядка.
10. Допускается задержание участников или разгон собрания, но эти меры должны быть пропорциональны угрозам, которые может представлять собрание для общественного порядка и прав окружающих.
В нарушение этого принципа в Казахстане массово применяются задержания участников собраний, что в подавляющем большинстве случаев, учитывая отсутствие каких-либо угроз для окружающих, является абсолютно непропорциональной мерой.
www.respublika-kaz.info
